JO:s beslut om avgifter inom SVAR

Svensk Arkivinformation, SVAR, anmäldes för ett par år sedan till justitieombudsmannen, JO, för de avgifter som togs ut av forskare vid SVARs forskarcentrum. Anmälan bidrog till att stoppa planerna på ytterligare forskarcentrum, bland annat ett i Södertälje. Den 5 maj 1996 kom JOs utslag, ett utslag som ingalunda är enkelt att förstå eller dra några slutsatser av (läs själv nedan). Men Riksarkivet tolkade det så att avgifterna togs bort. – Texten nedan är inscannad. Det kan förekomma felaktigheter, vilket i sådana fall beklagas. För den som är intresserad av en absolut felfri text rekommenderar vi att ta kontakt med JO.

Datum Dnr
1996-05-03 4626-1995

Stf justiteombudsmannen
Gunnel Norell Söderblom

Anmälan mot Riksarkivet angående bl.a. de rättsliga grunderna för avgiftsuttag inom Svensk Arkivinformations (SVAR) verksamhetsområde

Anmälan
I en anmälan till JO framförde Ted Rosvall klagomål mot den verksamhet Riksarkivet bedriver genom sin enhet för svensk arkivinformation, SVAR. Han redogjorde bl.a. för hur mikrofilmer av svenska kyrkoböcker m.m. ursprungligen gjorts av mormonrörelsen för dennas släktforskningsarkiv i USA och sedan i kopia skänkts till Riksarkivet. Vad gäller kyrkoböckerna uppgav han att filmerna med dem numera har överförts till mikrokort (fiche). Därefter ifrågasatte han Riksarkivets rätt att ge SVAR monopol på kopiering, uthyrning och försäljning av det svenska arkivmaterialet. Vidare vände han sig mot "SVARs prispolitik" beträffande uthyrning och försäljning av mikrokort och anförde att denna är i det närmaste av ockerkaraktär. Härutöver gjorde han gällande att läsbarheten av mikrokorten ofta är starkt nedsatt men att kunden/forskaren inte får några pengar tillbaka även om det uthyrda eller försålda materialet inte går att använda. -'Någon 'klagorätt' finns ej." - Han menade att någon form av kvalitetsgaranti måste införas för SVAR:s produkter. Slutligen hemställde han att JO skulle pröva "det upp drag Riksarkivet har av staten", mot bakgrund av de tankar som finns i kultur- o biblioteksutredningar och det sätt myndigheten idag hanterar landets amatörforskare.

Utredning
Anmälan remitterades till Riksarkivet för yttrande avseende de rättsliga grunderna för avgiftsuttag inom SVAR:s verksamhetsområde. Yttrandet skulle ges mot bakgrund av de bestämmelser om utfående av allmänna handlingar som finns i tryckfrihetsförordningen och avgiftsförordningen (1992:191). Riksarkivet (ställföreträdande riksarkivarien Claes Gränström) svarade följande.

SVAR, Svensk Arkivinformation, har växt fram under en följd av år som en praktisk verksamhet och har bedrivits under skiftande huvudmannaskap. Riksarkivet finner det därför motiverat att inledningsvis lämna en allmän redogörelse för SVAR:s bakgrund och nuvarande verksamhet.

Allmänt om SVAR. Verksamhet och bakgrund
SVAR:s verksamhet bedrivs till övervägande del inom Riksarkivets verksamhetsgren "Tillgängliggöra" och kan övergripande definieras som - tillgängliggöra arkivmaterial för forskning och undervisning, - underlätta för arkivinstitutionernas och bibliotekens service samt - medverka till att säkerställa förstörelsehotat arkivmaterial av vitalt intresse.

Vid årsskiftet 1977/78 etablerades den s.k. registreringsdatabasen i Ramsele som ett samarbetsprojekt mellan länsarbetsnämnden i Härnösand, Sollefteå kommun och landsarkivet i Härnösand. Bakgrunden till projektet var den omfattande arbetslösheten i länet och svårigheterna för landsarkivet att få registreringsarbete utfört. Registreringsdatabasens uppgift skulle vara att skapa sysselsättning, underlätta vetenskaplig forskning och på olika sätt göra källmaterial tillgängligt för en bredare allmänhet utan särskilda insikter i handskriftsläsning.

Omkring 1980 påbörjades inom landsarkiven ett projekt som gick ut på att bevara kyrkböckerna från förslitning. Man valde en lösning att konvertera mikrofilm till mikrokort som skulle monteras i s.k. jackets som enkelt kunde kopieras till brukskopior. Förfaringssättet innebar i realiteten att de till Riksarkivet överlämnade s.k. mormonfilmerna kom att konverteras till mikrokort. För ändamålet startades 1982 SVAR som ett helt nytt projekt med Umeå universitet som huvudman. Konverteringsarbetet har avslutats under 1991 och SVAR kan därmed tillhandahålla alla äldre svenska kyrkböcker på mikrokort.

Den 1 juli 1984 sammanlades registreringsbasen med SVAR under Riksarkivets huvudmannaskap. Därmed kom två verksamheter att förenas, registreringsbasen med sitt syfte att underlätta användandet av arkivinformation och SVAR med syftet att främst förse Umeå universitet med arkivinformation lagd på mikrokort.

Den primära målgruppen var således universitet och högskolor utan nära geografisk tillgång till statlig arkivinstitution; valda tekniker och metoder för fångst och distribution av arkivinformation gav därjämte möjlighet för andra, t.ex. släkt- och hembygdsforskare, att enkelt och lätt tillgängligt få del av arkivinformation utöver vad som erbjuds i arkivinstitutionernas forskarsalar. Som en följd härav kom en verksamhet att skapas med en höjd tillgänglighets- och servicenivå som annars inte hade kommit till stånd.

Vid mitten av 1980-talet övertog SVAR genom sitt uthyrnings- och försäljningssystem länsbibliotekens interurbana distribution av mikrofilmat kyrkoboksmaterial. Det tidigare till denna verksamhet utgående statsbidraget kom dock inte SVAR till del.

Utgångspunkten för SVAR:s verksamhet har alltsedan början av 1980-talet varit att verksamheten i görligaste omfattning skall bedrivas kommersiellt jfr regleringsbrev 1993/94).

SVAR tillhandahåller mikrokort genom dels försäljning till enskilda och genom försäljning/uthyrning till huvudsakligen folkbiblioteken, dels upplåtande av forskarplats i s.k. forskarcentra. Sådan forskarplats ställs till förfogande mot avgift och innefattar bl.a. tillgång till läsutrustning, rikstäckande bestånd av mikrofilmat arkivmaterial, i huvudsak kyrkoboksmaterial, viss rådgivning och handledning samt referensbibliotek m.m. Den allmänna servicenivån har därigenom höjts till en nivå som annars inte hade kunnat nås. Om avgift inte tagits ut hade servicenivån inte kunnat höjas.

Avgiftsuttag inom SVARS:s verksamhetsområde
Enligt 2 kap 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) har varje svensk medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar. Den som vill ta del av allmän handling kan göra det på stället utan avgift (12 §) eller få avskrift eller kopia mot stadgad avgift (13 §).

Enligt 15 § avgiftsförordningen (1992:191) skall en myndighet ta ut avgift enligt förordningen för att den efter särskild begäran lämnar ut kopia eller avskrift av allmän handling. Avgiftsförordningen tillämpas bara om något annat inte följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen (2 §).

Förordningen (1995:679) med instruktion för Riksarkivet och landsarkiven innehåller regler om avgiftsbeläggning. Enligt 34 § 3 får Riksarkivet i lämplig omfattning ta betalt för material och tjänster som erbjuds enskilda enligt 4 § andra stycket 2. Här avses bl.a. efterforskning av uppgifter i arkivmaterial samt erbjudande av kopior och avskrifter av handlingar.

Riksarkivet vill i sammanhanget beträffande regeringens beslut den 21 september 1995 (dnr Ku94/1267/Ka), som kommit att redovisas i prop. 1995/96:127, framhålla att beslutet, enligt underhandskontakter med kulturdepartementet, endast avser den s.k. framtagningsavgiften och inte kopiepriset i sig; avgiftsförordningen skulle inte tillämpas och undantaget för Riksarkivet att fastställa avgifter skulle även fortsättningsvis gälla.

Riksarkivet skall beträffande handlingar som mottagits för förvaring där hålla dem tillgängliga och främja utnyttjandet av arkivmaterial genom att tillhandahålla och levandegöra arkivinformation (4 § andra stycket I och 2).

Genom instruktionen har Riksarkivet således ett bemyndigande att ta betalt för visst material och vissa tjänster.

Mot bakgrund av bemyndigandet i instruktionen har Riksarkivet, efter samråd med Riksrevisionsverket, fastställt de avgifter som framgår av Rosvalls anmälan.

Avgiftssystemet i SVAR:s verksamhet har utvecklats utan att ursprungligen ha varit föremål för en djupare analys. Det bör dock framhållas att regering och departement har varit underkunniga om hur verksamheten har bedrivits utan någon reaktion i avgiftsfrågan.

Genom den konvertering från mikrofilm till mikrokort som redovisats ovan har framställts en ny produkt med information sammanställd på ett mer användarvänligt sätt; ett mervärde har därmed tillförts i förhållande till originalhandlingen. Nu aktuella mikrokort har framställts som kopior av denna nya sammanställning, inte som en direkt kopia av vare sig det ursprungliga materialet, kyrkböckerna, eller den ursprungliga mikrofilmen. Inom Riksarkivet har det ansetts att denna nya produkt inte utgör allmän handling. SVAR:s verksamhet med att tillhandahålla mikrokort har därför avgiftsbelagts med stöd av Riksarkivets bemyndigande att ta betalt för tillhandahållande av arkivinformation.

Skulle ifrågavarande mikrokort ändå anses utgöra allmänna handlingar bedömer Riksarkivet rätten för SVAR att ta ut avgift enligt följande.

Riksarkivet får direkt enligt sin instruktion ta betalt för kopior som erbjuds i verksamheten. Detta innebär enligt Riksarkivets uppfattning att såväl försäljning som uthyrning av mikrokort från SVAR utgör en sådan uppgift enligt 4 § andra stycket 2 i instruktionen där avgift får tas ut för kopior och tjänster enligt 34 § 2 liksom sker i Riksarkivet i övrigt och i landsarkiven.

Riksarkivet anser det emellertid inte vara möjligt att inom ramen för nuvarande lagstiftning ta betalt för forskarplatser om mikrokorten skulle anses utgöra allmänna handlingar.

SVAR har i första hand tillkommit i syfte att skapa meningsfull sysselsättning i glesbygden och har därutöver - med bl.a. forskarcentra - kommit att utgöra ett viktigt inslag av s.k. kulturturism.

Riksarkivet har bl.a. mot bakgrund av avgiftsfrågan haft anledning att närmare reflektera över de olika förutsättningar - även med avseende på tryckfrihetsförordningens regler om tillhandahållande av allmänna handlingar som gäller för den myndighet i vilken handlingen primärt uppkommer och den verksamhet som bedrivs av en arkivmyndighet som har att hantera mottagna arkiv i en helt annan omfattning och under helt andra villkor än ursprungsmyndigheten.

Riksarkivet har för avsikt att aktualisera denna fråga hos regeringen i syfte att åstadkomma klarare riktlinjer för arkivmyndigheterna.

Ted Rosvall kommenterade remissvaret.

Bedömning
Jag begränsar min granskning av ärendet till att avse förhållandet mellan verksamheten inom SVAR och dels tryckfrihetsförordningens (TF.) bestämmelser om handlingsoffentlighet, dels bestämmelserna i avgiftsförordningen (1992:19l). Det är också - som nämnts - i den delen anmälan har remitterats.

Allmänna handlingar
TF tillerkänner envar rätt att "genast eller så snart det är möjligt" på stället - dvs. i myndighetens lokaler - ta del av allmän handling, som inte är föremål för sekretess. Önskas i stället avskrift eller kopia av sådan handling, skall en begäran härom i princip "skyndsamt" villfaras. I det förra fallet sker utlämnandet alltid kostnadsfritt (jfr JO 1989/90 s. 392), medan det i det senare är beroende av att avgift - om sådan "fastställts" - erlägges (2 kap. 12-13 §§ TF).

I 2 kap. 3 § TF stadgas att "med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel". Pappersdokument, fotografier, filmer, ljudband och ADBupptagningar är således exempel på handlingar i TF:s mening. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § samma kapitel är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.

Enligt 2 kap. 7 § TF första stycket anses en handling upprättad hos en myndighet, när den har expedierats, dvs. sänts iväg till någon utanför myndigheten. Handling som ej har expedierats och som ej hänför sig till visst ärende, anses upprättad när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Från dessa huvudregler anges i paragrafens andra stycke vissa undantag, som dock inte är av intresse här.

Av intresse i sammanhanget är emellertid bestämmelserna i 2 kap. 11 § första stycket 3. och 4. TF. I den nämnda 3. stadgas att som allmän handling anses ej tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller upptagningar som eljest ha överlämnats till myndighet uteslutande för ändamål som nu angivits. Enligt 4. anses ej som allmän handling upptagning av innehållet i handling som avses i 3, om upptagningen förvaras hos myndighet där den ursprungliga handlingen ej skulle vara att anse som allmän handling. Under förarbetena till 4. uttalade föredragande departementschefen följande: "Det är självklart att upptagningar av innehållet i icke allmänt material som görs hos en arkivinstitution som led i dennas arkivvårdande verksamhet, t.ex. överföring av film på videoband eller avkopiering av magnetband för att bevara den ursprungliga upptagningens tekniska kvalitet, inte heller skall vara allmänna handlingar. Detta följer av bestämmelsen i punkt 4."

Avgiftsuttag
Rätten för en statlig myndighet under regeringen att ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller regleras i bl.a. avgiftsförordningen (1992:191). En sådan rätt föreligger bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen (3 §). Förordningen skall emellertid i sig tillämpas bara om något annat inte följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen (2 §).

Enligt 4 § andra stycket 2. förordningen (1995:679) med instruktion för Riksarkivet och landsarkiven skall Riksarkivet beträffande handlingar som mottagits för förvaring där främja utnyttjandet av arkivmaterial genom att tillhandahålla och levandegöra arkivinformation. Enligt 34 § i förordningen far Riksarkivet i lämplig omfattning ta betalt för bl.a. material och tjänster som erbjuds enskilda enligt 4 § andra stycket 2. Här avses bl.a. efterforskning av uppgifter i arkivmaterial samt erbjudande av kopior och avskrifter av handlingar. I 36 § stadgas att sådana avgifter som avses i bl.a. 34 § skall tas ut enligt de grunder som Riksarkivet fastställer efter samråd med Riksrevisionsverket.

Regeringen har i det av Riksarkivet anförda beslutet den 21 september 1995 (dnr Ku94/1267/Ka) behandlat ett överklagande av ett landsarkivs beslut att med stöd av förordningen med instruktion för Riksarkivet och landsarkiven ta ut avgift för kopior av allmänna handlingar. I beslutet har regeringen uttalat bl.a. att det bemyndigande att ta betalt för visst material och vissa tjänster som getts i instruktionen inte omfattar rätten att bestämma avgifter för tillhandahållande av kopior av handlingar som utlämnas enligt TF. I det avseendet gäller, enligt vad regeringen anförde i beslutet, avgiftsförordningen.

Frågan om huruvida Riksarkivet (och därmed dess enhet SVAR) har rätt att ta ut avgift för en tillhandahållen handling måste enligt det nyss anförda bedömas med utgångspunkt i om handlingen lämnas ut enligt TF eller ej.

Om handlingen enligt regleringen i TF lämnas ut till någon som önskar ta del av den på stället måste utlämnandet ske avgiftsfritt. I detta ligger att någon avgift inte alls far tas ut, inte ens i form av något slags upplåtelseavgift för den lokal eller utrustning som myndigheten tillhandahåller den som vill ta del av en handling vars innehåll inte omedelbart kan uppfattas av det mänskliga sinnet. Om handlingen vidare lämnas ut i form av kopia eller avskrift till den som beställt en sådan måste avgiften - enligt det uttryckliga innehållet i det citerade regeringsbeslutet bestämmas enligt avgiftsförordningen.

Om å andra sidan handlingsutlämnandet - på stället eller "på distans" - sker på annan grund än enligt TF har Riksarkivet att bestämma avgiften enligt den taxa som myndigheten i samråd med Riksrevisionsverket bestämt.

En faktor som är av avgörande betydelse vid bedömningen av om en viss handling utlämnas med stöd av TF eller på annan grund är den, om handlingen utgör en allmän handling eller ej. I denna fråga har Riksarkivet, som saken får förstås, den uppfattningen att berörda mikrokort inte utgör allmänna handlingar.

Riksarkivets ståndpunkt finner enligt min mening stöd i det ovan citerade innehållet i 2 kap. 11 § TF och angivet förarbetsuttalande. En slutlig ståndpunkt i saken är emellertid inte möjlig att komma fram till utan en betydligt utförligare genomgång av mikrokortens tillkomsthistoria än vad ärendet här erbjuder. Det är inte min uppgift att inom ramen för ett klagomålsärende hos JO göra en sådan analys och jag avstår därför från att fullständiga utredningen i detta avseende. Jag vill emellertid i fråga om enskildes framställningar om att få ta del av handlingar hos SVAR säga följande med avseende på handläggningen av sådana framställningar.

JO har i tidigare sammanhang (JO 1991/92 s. 418) uttalat att det konstitutionella systemet kräver att man klart skiljer mellan å ena sidan det fall att sökanden med åberopande av offentlighetsprincipen önskar erhålla kopia av allmän handling och å andra sidan situationer, där någon önskar få ett särskilt uppdrag utfört. Enligt min mening måste samma synsätt läggas på åtskillnaden mellan å ena sidan en begäran om handling med stöd av offentlighetsprincipen och å andra sidan en begäran om en handling inom ramen för Riksarkivets på sin instruktion grundade service med tillhandahållande av arkivmaterial.

När det sålunda gäller den formella hanteringen av framställningen är det ytterst inte myndighetens bedömning av den begärda handlingens karaktär (allmän eller inte) som är avgörande, utan det styrande är sökandens avsikt med sin begäran. Om nämligen sökanden grundar sin framställning på tryckfrihetsförordningens regelverk måste ansökan handläggas och besvaras i enlighet med denna. Skulle myndigheten därvid komma fram till att den begärda handlingen inte är allmän måste den vara beredd att ge sökanden ett formellt, överklagbart beslut G fr 2 kap. 15 § TF). Att myndigheten skall underrätta sökanden om hans rätt till ett sådant beslut följ er av I 5 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen (1980: I 00).

Det nu sagda gäller alltså även om myndigheten i och för sig skulle vara beredd att lämna ut handlingen inom ramen för en serviceverksamhet, men då på villkor som är för sökanden oförmånligare än de villkor som ett utlämnande enligt TF i förening med avgiftsförordningen skulle ha medfört. Klagomålen i ärendet ger inte vid handen att det skulle ha brustit i detta avseende inom SVAR, men eftersom Ted Rosvall i sin anmälan tagit upp bl.a. kostnadsfrågan har jag funnit det angeläget att göra detta påpekande.

Med dessa besked avslutar jag ärendet här.

Gunnel Norell Söderblom

Lennart Nilsson